Proposition

Comment lutter contre l’évitement fiscal, du global au local ?

La fraude et l’évasion fiscale nuisent à la justice fiscale et privent l’État de moyens. Il faut compléter les mesures internationales qui visent les paradis fiscaux et renforcer la lutte contre l’évitement fiscal à l’échelle nationale avec des moyens accrus. Propositions de l’éditorialiste Christian Chavagneux.

Publié le 10 mai 2023

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Revenus

Les stratégies de fraude et d’évasion fiscale profitent relativement plus aux acteurs économiques les plus puissants, entreprises multinationales et personnes aux revenus élevés. En ne payant pas leur juste part d’impôts, ces comportements renforcent les inégalités entre firmes et entre individus. Pourtant, les moyens de les combattre existent.

À combien se montent la fraude et l’évasion fiscale et sociale ? La réponse honnête est : on n’en sait rien précisément. Lorsque le gouvernement a demandé en 2019 à la Cour des comptes d’évaluer le montant de la fraude fiscale, celle-ci s’est déclarée incompétente pour arriver à un résultat et a préféré souligner les lacunes des mécanismes de lutte contre la fraude. Un rapport parlementaire de septembre 2020 consacré à la fraude aux prestations sociales a abouti au même résultat : impossible d’avancer un montant fiable. Alors, il reste les estimations.

Côté fraude fiscale, le syndicat Solidaires Finances Publiques procède régulièrement à une tentative d’évaluation dont la dernière, en 2019, conclut à une fraude fiscale d’au minimum 80 milliards d’euros par an et propose une fourchette de 80 à 100 milliards. L’ancien directeur des impôts, André Barilari, est parvenu à une estimation du même montant [1].

Pour la fraude sociale, dans un rapport publié fin 2020, la Cour des comptes cite une note de la Sécurité sociale indiquant que la fraude aux cotisations se situe dans une fourchette comprise entre 6,8 et 8,4 milliards d’euros pour le régime général, auxquels s’ajoutent 518 millions pour la MSA, la sécu agricole. Soit une moyenne de l’ordre de huit milliards d’euros. La Cour avance également un montant de fraude aux prestations sociales de l’ordre d’un milliard d’euros par an. Avec un tiers lié à la branche famille (essentiellement fraude au RSA), 30 % à l’assurance maladie (en très grande majorité due aux personnels de santé), 20 % à Pôle emploi (reprises d’activité non déclarées) et le reste sur les retraites (fraude au minimum vieillesse). À l’inverse, on ne dispose pas d’estimations récentes du non-recours aux prestations sociales qui semble pourtant représenter des montants bien plus élevés que ceux de la fraude aux prestations [2].

Au final, en dépit de toutes leurs fragilités, ces estimations pointent un double résultat : la fraude fiscale est bien plus importante que la fraude sociale ; à l’intérieur de cette dernière, la fraude des employeurs est bien plus importante que celle des employés.

L’action internationale

Si l’on se concentre sur l’évitement fiscal, aux enjeux financiers et sociaux les plus forts, l’action la plus efficace se situe au niveau international. De ce point de vue, le mois d’octobre 2021 a marqué un tournant. Plus de 130 pays ont annoncé avoir abouti à un accord qui, loin d’être parfait, ouvre la voie à deux principes révolutionnaires sur la taxation des multinationales.

Premier principe : les firmes, avec un chiffre d’affaires d’au moins 20 milliards d’euros et une rentabilité d’au moins 10 %, qui mettent leurs profits dans les paradis fiscaux, vont devoir rendre de la base taxable [3] aux territoires où a réellement lieu leur activité. Deuxième principe : un taux minimum effectif d’imposition de 15 % sur les profits logés à l’étranger est instauré. Effectif signifie que l’on va calculer ce que paient vraiment comme impôts sur les profits les multinationales, sans se contenter des taux officiels affichés et contournés. Les différents scandales fiscaux de ces dernières années – Panama Papers, Luxleaks, etc. – ont montré qu’avec leurs stratégies d’optimisation fiscale agressive, les grosses firmes arrivaient à des taux d’imposition effectifs de l’ordre de 1 % à 3 %. Le changement est donc notable. La mise en œuvre est prévue en 2023. Le premier principe, un peu usine à gaz, rapportera bien moins que le second (taux minimum de 15 %). Selon une estimation du Conseil d’analyse économique, avec un tel taux, la France gagnerait tout de suite 5,9 milliards d’euros de recettes fiscales supplémentaires [4], contre 900 millions pour le premier principe. Ces calculs ont été faits avant de connaître les paramètres définitifs établis en octobre 2021. Les économistes vont refaire leurs calculs mais le résultat est bien là : le modèle économique des paradis fiscaux est remis en cause et la course au moins-disant fiscal trouve une limite. Un grand changement par rapport aux décennies précédentes.

Cette remise en cause des stratégies d’évitement fiscal des multinationales fait suite à celle du secret bancaire utilisé par les particuliers avec la généralisation de l’échange automatique d’informations fiscales entre administrations depuis 2014. Dès que le ressortissant d’un pays engage des opérations bancaires et financières dans un autre pays, le fisc de son pays d’origine en est automatiquement informé. De quoi réduire l’attrait des paradis fiscaux offrant un secret bancaire. De quoi, également, mobiliser d’autres stratégies d’opacité comme le recours à des sociétés opaques, entités juridiques dont on ne connaît ni la provenance des fonds, ni les ayants droit, l’achat de passeports pour changer de nationalité et faire envoyer les informations aux mauvaises administrations, etc. Une évaluation récente [5] indique que ces pratiques existent mais elles restent limitées, même si elles ont tendance à croître. Ce qu’ont bien illustré les révélations des Pandora Papers [6], soulignant combien les riches ont recours aux sociétés opaques pour dissimuler leurs revenus. L’action internationale contre les paradis fiscaux n’est pas encore arrivée au bout de son travail. Mais elle est aujourd’hui en marche et marque des points.

L’action nationale

Si la coordination internationale est absolument nécessaire pour lutter contre les pratiques d’évitement fiscal, elle ne rend pas inutiles les actions nationales. Plusieurs mesures pourraient renforcer la capacité d’action de la France. La première consiste à renforcer l’administration fiscale. Les stratégies d’évitement se complexifient et la régulation fiscale internationale accroît les échanges internationaux. Tout cela rend nécessaire une hausse des moyens administratifs. Les États-Unis de Joe Biden ne s’y trompent pas, le nouveau président ayant décidé d’accroître considérablement le budget du fisc. À l’inverse, la France est en perte de moyens. La diminution des redressements fiscaux au cours des dernières années reflète ainsi plus la baisse d’efficacité des contrôles qu’une diminution de la fraude. De même, le Parquet national financier [7] devrait voir ses moyens renforcés.

Les scandales fiscaux soulignent tous combien les paradis fiscaux ne pourraient fonctionner sans les intermédiaires clés de cette industrie de l’opacité (avocats, fiscalistes, cabinets d’audit, mais aussi certaines banques qui sont les chefs d’orchestre de l’évasion fiscale). Sans l’aide de ces intermédiaires, l’élaboration de montages fiscaux souvent très complexes serait impossible. Toute politique de lutte contre l’évitement fiscal doit se donner les moyens de cibler ceux de ces professionnels qui le font vivre. Les paradis fiscaux apparaissent également comme des lieux où les banques prennent des risques de manière opaque et aggravent ainsi la possibilité de crises financières. La régulation financière devrait venir renforcer la régulation fiscale et imposer des contraintes réglementaires, notamment en niveau de fonds propres proportionnel à la présence des établissements dans ces territoires.

Une proposition forte, formulée par l’ancienne magistrate Eva Joly, consisterait à ajouter à notre Constitution une « Charte pour la justice fiscale et contre la corruption », sur le même modèle que la Charte de l’environnement de 2004. De cette manière, les décisions illisibles du Conseil constitutionnel invalidant il y a quelques années plusieurs propositions de lois visant à limiter les pratiques fiscales douteuses au nom de la liberté économique ne pourraient plus avoir lieu. La liberté de frauder ne pourrait plus prévaloir sur la lutte contre l’évasion fiscale.

Enfin, au niveau européen, la France devrait demander à la Commission [8] que la qualité de la lutte contre les paradis fiscaux soit prise en compte dans l’appréciation de la trajectoire budgétaire des pays. Et la Commission pourrait apprécier la trajectoire du déficit public en tenant compte des recettes perdues par l’optimisation fiscale agressive.

Les paradis fiscaux sont devenus au cours du dernier demi-siècle une industrie au service de l’opacité des revenus et des fortunes des particuliers les plus aisés et de la dissimulation des profits des firmes les plus puissantes. Ils représentent des outils antidémocratiques au service de l’injustice fiscale et des inégalités sociales. Ils font désormais, et c’est tant mieux, l’objet d’une attaque large et coordonnée au niveau international. Cela ne dédouane pas les dirigeants français d’une action politique nationale complémentaire au service de la justice fiscale.

Christian Chavagneux
Éditorialiste au magazine Alternatives Économiques. Auteur de Une brève histoire des crises financières. Des tulipes aux subprimes, La Découverte, 2e édition, 2020.

Ce texte est extrait de Réduire les inégalités, c’est possible ! 30 experts présentent leurs solutions. Sous la direction d’Anne Brunner et Louis Maurin, édité par l’Observatoire des inégalités, novembre 2021.

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[1« La fraude fiscale : les mots et les chiffres », Gestion Finances Publiques n° 3-2018, 2018.

[2« La fraude fiscale : les mots et les chiffres », Gestion Finances Publiques n° 3-2018, 2018.

[3Base taxable : le montant sur lequel porte les impôts.

[4L’équivalent, par exemple, d’un minimum social pour les 18 à 25 ans.

[5« A Victim of Regulatory Arbitrage ? Automatic Exchange of Information and the Use of Golden Visas and Corporate Shells », Leo Ahrens, Lukas Hakelberg et Thomas Rixen, Regulation & Governance, Wiley, 2021.

[6Pandora Papers : révélations d’un consortium international de journalistes, qui dénoncent de nombreux chefs d’États et milliardaires pour avoir dissimulé dans les paradis fiscaux des flux d’argent, souvent d’origine illicite, voire criminelle.

[7Parquet national financier : procureur chargé, au nom de la société, de traquer la grande délinquance économique.

[8La Commission européenne examine le budget des États-membres et formule des recommandations destinées à prévenir les déficits budgétaires contraires aux traités européens.

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Date de première rédaction le 10 mai 2023.
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